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减免农业税决策内幕:基层自发实验到全局性改革

减免农业税决策内幕:基层自发实验到全局性改革

  2005年12月29日,在北京举行的全国人大常委会第十九次会议,表决通过了全国人大常委会关于废止《中华人民共和国农业税条例》的决定草案等议案。摄影/本刊记者 毛建军

  减免农业税决策内幕

  从基层的自发性实验,到中央在个别省份进行试点,到试点路上的停滞和犹疑,再到中央决定将试点扩大到整个中国,农业税减免历程曲折而深刻,背后是国家财力的增强,更是执政理念的进步

  2012年11月8日上午9点,安徽省阜阳市太和县大庙镇45岁的农民李永林准时坐在了电视前,等着收看马上开幕的中共第十八次全国代表大会。 11月份是李永林惬意的休息时刻。如果时光倒退到6年前,送走几拨收农业税费的村干部,他就要开始发愁想着怎么再去弄点钱,过个有脸面的年关。

  自2006年1月1日起,他和中国8亿农民不再需要缴纳农业税,而这曾经是他们骨子里认为最天经地义的事。李永林至今记得2005年12月29 日这一天,第十届全国人大常委会第19次会议正在召开,他在家门口和人打牌,听邻居有声有色地讲起当天电视上的一幕:下午3点,人民大会堂,全国人大常委 会组成人员,一个接一个按下了自己桌上的表决器,赞成162票,弃权1票,反对0票。“通过!”吴邦国委员长宣布。“嘿,再也不用缴农业税了。”牌友们兴奋地议论着。

  李永林挺遗憾自己当时没有看到那一幕,他一直很纳闷,什么样的人和程序能让这个祖祖辈辈都必须做的事,就这样消失了。而李永林更不知道的是,从公元前594年春秋时期鲁国实施“初税亩”开始,历史上曾经实行了2600年的“皇粮国税”退出历史舞台,这场改革从基层的自发性实验,到中央在个别省份进行试点,到试点之路上的停滞和犹疑,再到中央决定将试点扩大到整个中国,历程曲折,花费了12个年头。

  改革起源于基层

  这次改革,与中国以往许多次改革一样,起源于基层。

  “我关注农村税费问题是从1985年开始的。”被称为“农村税费改革第一人”的安徽省人民政府参事何开荫告诉《中国新闻周刊》。

  何开荫说,农村“大包干”后,安徽省1984年农民增产增收到达高峰,1985年后粮食生产出现4年徘徊,农民负担加重,收入增长艰难,到1987年已经很明显。

  “沉重负担来自哪里?来自各种收费、集资、摊派,有的有依据,更多的是各种名目的乱加码,一些干部自己瞎想出来的。”何开荫说,当时农村流行一个说法:几十顶大盖帽吃一顶破草帽。

  何开荫开始呼吁改革农村税费。1988年,他发表文章《农村第二步改革出路何在》,呼吁把对农村的合理收费用税的形式固定下来,从规范农村税费征收办法入手减轻农民负担。这是第一次见诸文字的提及农村税费改革。

  1989年新华社的内参和《半月谈》内部版连续报道了他的想法,引起中央领导和政策研究部门的高度重视。“国务院农村发展研究中心找我去中南海作专门汇报,要求我拿出可行性方案,在一个县,哪怕是一个镇搞试点。”

  从1992年起,何开荫开始到一些县、市“游说”。当时安徽涡阳县委书记、县长都表示同意尝试,但县人大常委会没有通过。农民负担问题最为突出 的新兴镇偷偷地搞了起来。内容很简单:按照全镇每年的支出总额确定农民的税费总额,税费一并征收,分摊到亩,每亩地只交30元。这就是现今农村税费改革的雏形。

  1993年底,何开荫在合肥稻香楼宾馆参加全省农村工作会议时,一个叫马明业的与会者找到他,介绍自己是太和县县长,说他们已经将这一年确定为 “增加农民收入、减轻农民负担年”,县委县政府将要着手的改革确定在“正税除费”上。何开荫给了他一些自己的研究文稿。出乎何开荫意外的是,太和县的动作 快得惊人,没几天,一份《太和县农业税费改革意见报告》报到了省政府。

  省里批准了。1994年,安徽省太和县雷鸣电闪般地将这场改革在全县31个乡镇全面推开,成为中国农村税费改革的第一县。

  太和县试点方案一定三年不变,核心内容是“税费统筹、折实征收、财政结算、税费分流”。农民不用管什么税或费,1994年到1996年一亩地交 100斤粮食就行了,1997年因试点方案与粮食流通体制改革有所抵触,改为人均130至140元。李永林记得,当时有两个乡镇多收了一点,县里免了乡长 的职,把多收的敲锣打鼓送了回去。

  但是,进展并非一帆风顺,其间经历几次周折,至今让何开荫难忘的是,当时省里召开会议研究太和县改革。与会者的发言,基本上都是表明一种积极的支持态度,但是,谁也没有料到,农业税征收工作的主管部门省财政厅农税处的代表突然冲动地站起来,手指着何开荫,大声责斥:“你就别站着说话不腰痛!乱出 主意!你把税费搞乱了,收不上税来,今后谁给发工资?到时发不出工资,大家不会找你,是找我!”

  改革进行中,安徽省的一位领导也突然作出了要求太和县改革立即停止的决定。“有根有据,说这种改革是非法的。”何开荫说,因为农业税制依据的是 1958年颁发的《中华人民共和国农业税条例》,三十多年来,中国已经发生了翻天覆地的变化,农业税制早已弊端百出,可是《条例》一天没被废除,它就一天 有着法律的效力。

  经过省里多位领导的争论,最终达成共识:“既然省政府已经下了文,那就继续搞下去吧,秋后看看效果再说。”

  还没等到秋后,熟悉中国农业和农村的回良玉被派至安徽,担任代理省长。回良玉一到安徽,就对太和县的税费改革大为赞赏,正式就任省长后,他召开 的第一个省长办公会,作出的第一项省政府决定,下达的省里“一号文件”,就是将太和县的改革经验,在淮河两岸二十多个县市迅速推而广之。

  进行了半年改革的太和县,一举创下这个县自建国45年以来最大的一个奇迹:全县31个乡镇、9168个村民小组、353459户农民,午季农业 税的全部征收工作只花了短短五天!“踊跃交粮的农民在粮站门前排起长蛇阵,这多年不见的场景让许多乡村干部竟激动得鼻子发酸,眼窝发热。”何开荫说。

  安徽省太和县改革农业税费的消息不胫而走。国家农村改革试验区办公室、国务院减轻农民负担办公室、安徽省直有关部门、地区减负办和改革试验办, 先后九次派人深入调查,结论都是一样的:“农民满意。”1993年,河北省的部分地区及安徽阜阳、贵州湄潭、湖南怀化等地方也开始改革试点。农村税费改革 从秘密试验到公开试点。

  中央各部委开始下到试点地区进行专题调研,各种建议呈现在中央高层的案头。

  1996年12月30日,中共中央、国务院下达了有关减轻农民负担的最著名的“十三号文件”:《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》。

  《决定》特别指出:“从根本上解决农民负担问题,必须坚持深化改革,对有些地方进行的负担分流和一些粮食主产区进行的税费改革探索,可以继续试验。”这是中共中央、国务院,第一次在“红头文件”中,对各地正在进行着的农村税费改革试验,公开表明了肯定。

  14天后,时任国务院副总理温家宝又代表中央在全国农村工作会议上,就农村税费改革工作表态:“农村税费改革的试点,取得了一定的效果,积累了一些有益的经验。中央认为,这项改革可以继续试验,但目前还不宜在面上普遍推广。”

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关键词:农业税
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